인구 축소기가 이미 시작되었고, 머지않은 장래 도시 축소기가 도래할 것이다. 이런 전환기 대선을 앞둔 현시점에서 추구되는 대선 공약은 그런 미래에 대비하는 처방을 담아야 한다. 그 방향성은 국내 대표 대도시권의 성장 동력을 유지하는 부동산시장 정상화 및 합리적 공급 방안을 마련하는 것이다.

주택을 위한 공간은 도시지역의 80% 정도를 차지한다. 결국 주거지역의 모습이 어떻게 형성되느냐가 그 도시의 경쟁력을 좌지우지한다. 그러나 불행하게도 국가경쟁력을 대변하는 서울대도시권의 모습은 누적된 정책적 부작용으로 비효율적인 모습으로 악화되어왔다. 그런 비효율성의 직접적인 증거가 수도권의 평균 출퇴근 시간이 2시간을 넘어서는 낭비적인 통근 패턴이다. 경쟁하는 세계 메가시티들의 통근 시간이 1시간에서 1시간 반 정도임을 감안하면 향후 서울대도시권의 지속적인 경쟁력을 담보할 수 없는 상태라고 볼 수 있다. 낭비적 통근의 사회적 비용은 결코 적지 않고 결국은 생산성의 저하로 이어진다. 한국교통연구원에서 발표하는 1시간의 통근의 시간비용이 월 100만원, 연 1200만원이라는 추정치를 수용하고, 서울대도시권의 통근 인구를 단순하게 500만명이라고 가정하면, 경쟁적인 세계 메가시티와 비교하여 30분의 추가적인 통근시간에 따른 낭비적 통근 비용은 연간 30조원에 달한다.

이런 서울대도시권의 비효율성은 중심도시인 서울에서는 고밀 개발이 억제되는 상황에서 서울시와 경기도의 사이공간인 그린벨트내 가용한 토지를 뛰어넘는 개구리 뜀뛰기식 개발이 도시외곽에 고밀로 이루어진 누적된 부작용으로 초래되었다. 또한 노무현 및 문재인 정부 그리고 박원순 시장 시기 재건축 아파트의 가격 상승이 서울 및 수도권 전체의 가격 앙등으로 확산될 수도 있다는 두려움으로 과도한 재건축 규제 강화하고 기존 도시조직을 유지하려는 패러다임인 도시재생에 몰입한 결과이다. 중심도시 인근의 가용한 그린벨트의 활용은 적극적이지는 못하지만 뒤늦게 이루어지고 있기는 하다.

그동안 서울이라는 메가시티가 나름 성공적인 모습을 유지하고 있었으나 인구 축소기에도 과연 경쟁력을 유지할 수 있을 것인가에 대해서는 의문이 든다. 도시 공간 구조를 효율화할 수 있는 큰 그림 중 하나는 재건축과 재개발을 어떻게 이끌어 가느냐 하는 것이다. 그동안 높이지 못했던 중심도시의 주거밀도를 충분히 높이고, 재건축부담금 폐지 등 규제를 합리적으로 완화함으로써 재건축과 재개발을 좀 더 활성화하여 서울대도시권의 비효율적인 도시구조를 개선해 나가는 게 무엇보다 중요하다.

그러나 시장의 압력이 아닌 정치적 압력으로 진행되고 있는 1기 신도시 등의 노후 도시 정비 사업 촉진 전략은 서울대도시권의 비효율적인 공간 구조를 더욱 악화시킬 소지가 있어 조심스럽다. 모든 1기 신도시들의 입지가 여전히 서울대도시권의 중심권이라고 할 수 없기 때문이다. 정치적 드라이브보다는 시장 압력에 순응하는 선택이 우선되어야 한다, 또 지금은 인구 구조상, 경제 구조상 성장하는 시기가 아니다. 도시의 변화를 만들어내기 위해 과거처럼 개발 이익을 환수해서 우리가 원하는 대로 도시 인프라와 공공임대주택을 공급하기에는 성장 여력에 한계가 많다. 향후 성장 압력이 위축되는 시기에는 성장기에 제도화한 개발 이익 환수 장치의 한계가 심화될 것임으로 이에 대한 합리적인 조정이 필요하다.

요즘 국내 주택시장 상황을 대변하는 핵심 단어는 ‘양극화’다. 지방보다는 수도권이, 수도권 중에서도 서울시가, 서울시에서도 강남3구가, 강남에서도 한강벨트 아파트의 급등세가 심각한 수준이다. 최근 저점이었던 2023년 1월 이후 올해 3월까지 2년여 기간 동안 누적상승률은 아파트 실거래가 지수로 비수도권은 1%에 불과한데 압구정동은 무려 63%에 달한다. 양극화의 심도가 너무 깊다.

그 원인에 대하여 많은 논란이 있으나 그 중심에 과도한 다주택자 규제가 있다는 인식은 어느 정도 공유되는 것 같다. 다주택자 규제는 안정적인 자산 보유자가 여러 채의 주택을 소유하며 타인의 주거공간도 함께 제공하는 사회적 역할을 수용하지 못하고, 똘똘한 한 채에 대한 과소비를 선택하게 조장한다. 동전의 양면으로 다주택자에 비해 1주택자가 누릴 수 있는 조세 감면은 1주택자 역시 빈번한 갈아타기로 똘똘한 한 채를 겨냥하게 한다. 현재 우리 사회는 인구 축소기에 이미 진입했고, 언젠가는 일본처럼 부동산시장의 붕괴에 가까운 경험을 할 수 있다는 우려가 크다. 그래서 도시축소기에도 견디어 낼 가능성이 높은 서울 중심부에 입지한 똘똘한 한 채가 안전자산으로 인식되어, 다주택자 규제로 촉발된 주택시장의 양극화를 심각한 수준으로 내몰고 있다.

다주택자 규제로 인한 부작용은 절대 적지 않다. 우선 다주택자 규제의 대표주자인 종합부동산세는 지방공공재 공급의 대가라는 기본적인 재산세의 기능을 넘어, 6%의 세율에 달하는 과도한 누진체계로 부유세 기능 및 주택가격 안정화라는 복합적인 역할을 부여받았다. 결과는 노무현 및 문재인 정부 기간 반복된 주택가격 급등 현상이었고, 피할 수 없는 재산세 전가효과로 월세 또한 급등하는 부작용이 발생했다. 양도세 및 취득세 중과는 시장의 원활한 거래를 위축시켜, 시민들의 주거 입지 및 소비 조정을 통한 후생 향상 기회를 방해하고, 정상적인 거래량에 동반되는 소비 증가로 파생되는 고용 및 소득 증가가 억제되는 부작용이 따라왔다. 인구 축소기 다주택자 규제를 합리적으로 덜어내는 시장정상화를 완성하지 못한 상태에서 발생한 전반적인 경기 및 부동산시장 침체로 가장 치명타를 입는 곳은 지방 주택시장이다.

또한 다주택자 규제로 인해 안정적인 투자자를 떠나보낸 다세대주택 시장은 다가구주택과 유사한 전세가 상승에도 불구하고 매매가는 그에 크게 못 미침으로써 전세가가 매매가에 근접하는 상황이 발생했다. 이후 고금리로 인한 매매가의 급락은 임대인이 의도적이든 의도적이지 않던 전세사기라는 심각한 사회현상을 촉발하는 원인이 되었다.

주택공급과 관련된 왜곡된 선택의 부작용도 크다. 이미 주택공급의 주요한 수단으로 자리잡은 재건축 과정에서 소유주인 노년가구에게 필요한 주거면적이 작아졌음에도 중소형 두 채가 아닌 중대형 한 채의 과소비가 유도된다. 이로 인해 통근시간을 절약할 수 있는 청장년 가구의 도심 거주 기회가 박탈되고 있다. 궁극적으로는 40%를 차지하는 민간임대주택의 합리적인 공급을 위축시키고, 이는 결국 필요한 주택 공급물량 유지를 위한 민간이 아닌 효율적이기 어려운 공공의 역할이 강조된 정책 수단이 시도되는 부작용을 유발한다. 이렇듯 다주택자 규제는 국내 주택시장에 여러 경로로 과도한 음영을 드리우고 있다. 이런 음영은 인구 축소기와 저성장기가 깊어질수록 더욱 짙어질 것이다.

인구 축소기에 대응하는 부동산 정책은 많은 변신을 요구한다. 밝지 못한 미래 주택시장에 대비하기 위해 우선적으로 다주택자의 긍정적인 역할을 포용하는 시장정상화 정책과 재건축 및 재개발의 진행이 도시 외곽 택지개발을 대신할 수 있을 만큼 활성화가 필수적이다. 이런 대응을 가능하게 하는 실효성 있는 규제완화 청사진이 이번 대선을 통해 제시되고, 다음 정부에서 좀 더 적극적으로 추진되기를 기대해 본다.