요즘 언론이나 유튜브 부동산 채널을 보면 이제 ‘재건축의 시대는 갔다’라는 식의 자극적인 제목을 많이 본다. 건설단가의 급등과 주택시장의 침체로 황금알을 낳던 재건축 가능 아파트의 투자 매력이 사라졌다는 것이다. 건설단가의 급격한 상승으로 이미 준공된 재건축 및 재개발 아파트에서 조합원에게 추가분담금을 요구한 건설사가 준공된 아파트의 열쇠를 제공하지 않는 갈등이 여기저기서 발생하고 있다. 그런 영향으로 재건축 및 재개발이 어찌보면 유일한 주택공급 수단인 서울시 주택시장에서 예년 4만호 이상을 유지하던 아파트 준공물량이 2022년 및 2023년 각각 2만호, 1만호에도 못 미치는 상황을 만들어내고 있다.

문제는 이러한 공사비 급등이 단순히 단기적인 자재비 상승으로 인한 요인보다는 중대재해처벌법과 같은 국내의 사회적인 구조 변화나 국제관계의 패러다임 변화에 기인한 요소들이 크다는 점이다. 그래서 과거의 낮은 건축비 수준으로 회귀하기가 쉽지 않다는 관측이 강하다. 이러한 비용 요인에 더해 인구 축소기를 넘어 머지않은 장래 수도권 역시 도시 축소기를 경험할 것이란 점은 장기적인 주택수요 위축으로 인한 구조적 변곡점에 대비해야 한다는 우려도 크게 만든다. 문제는 그런 구조적인 변화에 대응하기 위해 황금알을 낳지 못하는 재건축·재개발 사업이 도시 축소기를 견디는 도시공간구조로 개선하기 위해 더욱 절실히 요구된다는 점이다. 

얼마 전 서울시는 사업진행이 바람직하지만 사업성이 보장되기 힘든 재개발 및 재건축 사업을 지원해 주기 위해 사업성 보정계수라는 흥미로운 장치를 도입했다. 현재 재건축사업에서는 상한 용적률을 넘어 제공되는 초과 용적률의 절반은 공공임대주택으로 건설하고 표준건축비만 받고 서울시에 넘겨주어야 한다. 사업성이 부족한 재개발·재건축 단지의 경우 허용 용적률을 추가로 인정해 줌으로써 총사업 용적률은 보장하되 적용되는 초과 용적률을 줄여줌으로써 공공임대주택의 비중을 줄여주고 일반분양분을 늘려주겠다는 것이다. 직접적으로 초과 용적률의 절반이라는 기존 기준을 건드리지는 않았으나 공공임대주택의 공급 비중을 줄이는 간접적인 방법으로 개발이익환수 강도를 낮추어 사업성을 개선하는 효과가 발생한다. 지금처럼 공사비 급등이 심각하게 발생한 상황에서 공공임대주택의 건설비용도 충당 못 하는 매각수입은 해당 재개발·재건축사업의 사업성을 크게 저해하는 요인으로 발생할 수밖에 없기 때문이다.

관련해서 직접적 개발이익환수 장치인 ‘재건축부담금’ 역시 폐지 논란이 지속되고 있다. 그렇지 않아도 공사비 급등으로 사업 진행이 어려워진 재건축사업에서 재건축부담금은 조합원들간의 갈등을 심화시켜 안정적인 사업 진행을 방해하는 걸림돌로 작용하고 있다. 여기에 더해 전국 76개 재건축조합이 국토교통부 등을 상대로 감사원에 공익 감사를 청구했다. 왜냐하면 ‘재건축부담금’을 산정할 때 이용되는 주택가격 동향조사가 누적 상승률이 과도하게 저평가되어 통계 조작 의혹을 받는 상황에서 해당 지수를 활용하면 안 된다는 것이다. 문제는 최근 10년간 서울시 아파트 가격 상승률은 부동산원 지수로는 30%에 불과한데, KB국민은행지수는 60%, 부동산114나 국토부 실거래가지수로는 100%로 심각한 격차가 있다는 점이다. 재건축 부담금은 재건축 전후의 시세차익에서 관련 비용과 정상적인 가격상승분을 제외한 금액을 기준으로 산정된다. 이때 정상가격상승률을 판단하기 위해 활용하는 통계가 30%에 불과한 상승률을 보여주는 부동산원 월간 아파트 매매가 지수이다. 한 예로 강남 1호 재건축부담금 적용 단지인 반포 센트레빌 아스테리움은 부동산원 지수 적용 시 조합설립부터 준공까지 23% 올라 부담금이 1억6천만원이 넘지만, 국토부 실거래가지수로는 99%가 상승하여 부담금이 0원이 된다. 재건축부담금의 산정 시 요구되는 가장 기초적인 가격지수와 관련된 추가적인 논란을 야기하고 있다.

문제는 현재 우리가 가지고 있는 개발이익환수 장치들의 구조가 고성장기 투기를 촉발했던 과도한 개발이익을 전제로 그 틀이 짜여졌다는 점이다. 대표적으로 도시인프라의 설치나 공공임대주택의 공급은 개발이익을 전환하여 재정 부담을 키우지 않고 이루어져 왔다. 관련된 제도적인 틀들이 갖추어지기 전에도 인허가권을 쥔 지자체를 설득하기 위해 새 시청을 지어주어야 하는 일도 발생하곤 했다. 그 결과로 공공택지란 이름으로 멀쩡한 논밭 가운데 40층의 아파트 단지가 들어서야 하는 상황이 발생하기도 했다. 이제는 그런 성장 압력이 제한적으로 변했고, 과거에 즐겼던 재정 투입 없이 지방공공재를 갖추겠다는 공공의 욕심도 쉽지 않은 상황으로 변했다. 변신이 요구된다.

또한 용적률 제공을 통한 공공기여 요구라는 해법이 이제는 그리 매력적인 인센티브가 되지 않는 구조로 변했다. 관련 공사비가 급등한 상황에서 용적률 인센티브가 작동을 하려면 지가가 비싼 곳이어야 한다. 지가가 낮은 곳이라면 용적률 인센티브를 더욱 과도하게 주어야 한다는 점이다. 예를 들어 용적률을 1.2배 주어 서울 도심에서 작동하게 하는 장치라면 경기도에서는 1.5배를 주어야 하고 지방도시에서는 2배를 주어도 힘든 상황이 발생할 수 있다. 이런 상황은 극히 비효율적인 도시공간구조를 조장한다. 지가가 비싼 곳에 개발밀도가 높아지는 현상은 결국 시민들의 교통비용을 줄임으로써 효율적인 도시토지 이용구조를 만들어내고자 하는 시장의 힘이 반영되는 결과이기 때문이다. 억지로 사업성을 부여하기 위해 과도한 용적률을 도시 외곽 접근성이 보장되지 못하는 곳에 제공하는 것은 도시 축소기를 견디어 내기 힘든 비효율적인 토지이용 구조를 조장할 뿐이다.

건설비용 급등과 주택시장 침체 속에서 진행이 필요한 재건축·재개발 사업을 지원하기 위해 공공임대주택의 공급 부담을 줄여주는 서울시의 해법과 재건축부담금 폐지와 관련된 지속적인 논란은 성장기 고안된 개발이익환수장치의 지속가능성에 대한 새로운 고민이 필요하다는 화두를 던지고 있다. 국내에서는 국제적인 기준으로 판단할 때도 상당히 강한 개발이익환수 장치들이 도입되어 유지되고 있다. 그러나 이제는 그런 성장동력이 약화하고, 기대되는 개발이익의 강도도 예전 같지 않다. 개발이익에 대한 기대감의 약화는 기존의 개발이익환수 장치가 연관된 개발사업의 실현 가능성을 훼손하게 되는 순작용보다는 부작용을 부각시킨다. 시대 변화를 반영한 개발이익환수장치의 현실적이고 충분한 조정이 필요한 시점이다.